PPPs focam infraestrutura social 20 anos após lei e soam mais 'sexy' da direita à esquerda

Um projeto encabeçado por Fernando Haddad, sancionado por Lula e que buscava viabilizar investimentos em infraestrutura num momento de aperto nas contas públicas. Os atores, os objetivos e até o contexto fiscal guardam semelhanças com o presente, mas o período em questão é 2004, ano da aprovação da lei das PPPs (parcerias público-privadas).

Naquela época, Haddad atuava como assessor especial do Ministério do Planejamento e ficou responsável por desenhar o novo mecanismo. A ideia era fomentar obras estratégicas que não poderiam ser feitas por licitação —pois o governo precisava enxugar gastos— ou via concessão, modelo que pressupõe a viabilidade financeira do empreendimento só com as tarifas cobradas do usuário.

Criadas para preencher essa lacuna, as PPPs começaram devagar, mas deslancharam no Brasil. De 2004 para cá, foram 323 contratos assinados, destravando R$ 210 bilhões em investimentos. Entre experiências de sucesso e alguns fracassos, as parcerias público-privadas completam 20 anos com simpatia da direita à esquerda e entram numa fase marcada por mais projetos na área social.

As PPPs foram inspiradas nos modelos bem-sucedidos de Reino Unido, Espanha e Portugal. O formato veio para complementar o mecanismo de concessões. A diferença é que, na parceria, a empresa privada recebe algum pagamento do poder público, a chamada contraprestação.

Guilherme Naves, sócio da consultoria Radar PPP, afirma que por um tempo os governos priorizaram projetos que paravam de pé sem desembolso público, por isso o Brasil fez muitas concessões.

Agora, ele diz, o estoque de projetos que podem ser feitos via concessão comum está se esgotando, e o próximo passo é pensar em mais PPPs. "Apesar de estarmos celebrando 20 anos da lei, por alguma análise é possível dizer que ela está só começando."

Guilherme lembra que, no começo, o formato ganhou espaço em segmentos onde era mais evidente a necessidade desse tipo de contrato.

Dados da Radar PPP mostram que existem hoje 856 iniciativas de parcerias público-privadas, número que considera tanto contratos já assinados quanto projetos que estão em etapas iniciais de estruturação. Desse total, mais de um terço (298) é no segmento de iluminação pública. Em seguida aparecem os setores de resíduos sólidos e eficiência energética.

Projetos de iluminação pública marcaram o perfil das parcerias nos últimos anos. Segundo Guilherme, essas iniciativas vão continuar existindo, mas o mercado aponta para uma guinada rumo a contratos de educação e saúde. Na avaliação dele e de outros especialistas, a chamada infraestrutura social será o próximo capítulo da agenda de PPPs.

"Nunca tivemos tantas possibilidades para o investidor, que percebe seis, sete PPPs de escolas se avizinhando. É a primeira vez na história que vemos isso."

Bernardo Tavares, head de consultoria em PPPs da IFC (International Finance Corporation), lembra que o governo federal está apoiando a estruturação de parcerias público-privada de escolas e hospitais.

"Resolvendo a questão da garantia e da financiabilidade —e tendo contratos cada vez mais padronizados nesse setor—, a perspectiva é de crescimento", afirma.

Para Bernardo, os 321 contratos de PPPs que existem hoje no Brasil somam um volume muito satisfatório e colocam o país entre os líderes na América Latina. "A lei das PPPs é uma jovem adulta agora. Está no seu auge e funcionando bem."

Um dos motivos para o mecanismo ter deslanchado, na avaliação de especialistas, é o amadurecimento do debate público. Governos municipais e estaduais se convencerem de que as parcerias ajudam a destravar investimentos. Além disso, experiências de sucesso diminuíram resistências em setores sensíveis, como educação.

"Era um debate muito tumultuado, confundido —deliberadamente ou não— com a agenda de privatização, e os projetos não iam para frente", diz Guilherme, da Radar PPP.

Segundo ele, o assunto ainda é interditado por polêmicas, mas as evidências já contribuem para a pauta andar para a frente.

"Os governos vão ter experiências para escorar suas posições e mostrar que o professor não vai ser funcionário da concessionária ou que o sistema de ensino não vai ser uma decisão do privado."

Na época da aprovação da lei das PPPs, o modelo sofria resistência de figuras da direita, que viam na proposta do governo do PT um convite à corrupção e um caminho para burlar a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Com o passar dos anos, o formato virou alvo da esquerda, resistente à participação do setor privado em empreendimentos públicos.

Hoje, a sigla integra o vocabulário de políticos de ambos os polos. Exemplo disso é que os estados que mais se destacam em PPPs são a Bahia e São Paulo.

O estado nordestino, governado desde 2007 pelo PT, foi pioneiro em contratos de parcerias público-privadas e acumula casos de sucesso, como o emissário submarino de Salvador e os hospitais do Subúrbio e Couto Maia.

"A área privada é muito mais ágil, muito mais objetiva do que o Estado em muitos aspectos. Isso faz com que esse mecanismo seja válido", diz Paulo Costa, presidente da Desenbahia, agência de fomento estadual.

Segundo ele, o governo desenvolveu um mecanismo de pagamento das PPPs que se mostrou confiável e eficiente, o que ajudou a atrair parceiros privados.

Mas, além dos casos de sucesso, a Bahia também tem exemplos de reveses. O mais notável é o da PPP da megaponte Salvador-ilha de Itaparica. A construção foi concebida em 2009, mas as obras travaram.

Recentemente, o pedido de reequilíbrio financeiro feito pelo consórcio chinês foi aprovado pelo Tribunal de Contas da Bahia, e a expectativa é que o contrato aditivo seja assinado em breve.

O estado de São Paulo tem hoje uma lista de PPPs para tirar do papel. Só para 2025, a expectativa é destravar R$ 99 bilhões, com nove projetos.

Rafael Benini, secretário de Parcerias em Investimentos, diz que a aposta no mecanismo parte da ideia de otimização da função pública e da melhora na qualidade dos serviços.

No caso de escolas, Benini diz que um dado chamou a atenção do governo: hoje, os diretores não conseguem dedicar mais que 70% do tempo para cuidar de assuntos didáticos, já que precisam lidar com problemas administrativos.

Ele cita o exemplo da própria secretaria que comanda, que hoje tem mais funcionários focados em contratos de serviços do que servidores fazendo a atividade fim da pasta.

"Numa escola é isso. Vai ter muita gente, inclusive o diretor, que está mais focado em contratar alimentação, água, luz, energia, material escolar, segurança, portaria, recepção... Você perde o funcionário público. Em vez de ser quem presta o serviço, é quem faz contratação."

A lógica da PPP, afirma, é substituir essas dezenas de contratos por um único, que tem duração maior e metas de qualidade. "Eu libero o funcionário para trabalhar. O diretor não precisa mais ficar preocupado se tem goteira, se a luz está queimada, se esqueceu de comprar o gás para fazer comida", diz.

Bernardo Tavares, da IFC, faz análise semelhante e põe como um dos principais benefícios das PPPs a otimização do gasto público e a eficiência dos serviços.

Isso porque os contratos têm indicadores que impactam a remuneração da concessionária. Se a empresa atrasar ou não prestar um serviço de qualidade ela sofrerá ajustes no pagamento do governo, podendo até perder o projeto.

Mas, 20 anos após a lei, o Brasil também tem grandes casos de fracasso de PPPs, como o projeto do Porto Maravilha, no Rio de Janeiro, que travou em meio a um imbróglio jurídico-financeiro. Outro exemplo é o Centro Administrativo de Taguatinga, que abrigaria órgãos do Distrito Federal, mas segue sem finalidade até hoje.

Para Gesner Oliveira, professor da FGV (Fundação Getulio Vargas) e sócio da consultoria GO Associados, o modelo de parceria público-privada teve avanços notáveis, mas ainda há resistências.

Ele cita empresas estatais de saneamento, que relutam em fazer PPPs, mesmo em regiões onde os índices de cobertura são muito ruins.

"Se estivéssemos sem nenhum hiato de investimentos, tudo bem. Daria para argumentar que em time que está ganhando não precisa mexer, mas a verdade é que o time está perdendo de goleada", afirma.

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Linha do tempo das PPPs

Dez. 2004
Sanção lei das PPPs (11.079)

Nov. 2006
Assinatura do primeiro contrato de PPP do Brasil, da Linha 4-Amarela do metrô de São Paulo

Fev. 2007
Assinatura do primeiro contrato municipal de PPP, de saneamento em Rio Claro (SP)

Jun. 2010
Primeiro contrato de PPP da União, do Complexo Datacenter do Banco do Brasil

Dez. 2014
Dez anos da lei das PPPs; Brasil registra 80 contratos assinados

Mar. 2022
Primeiro contrato de PPP assinado em consórcio de municípios, referente a iluminação pública em cidades de Minas Gerais

Jun. 2024
Contrato com maior investimento estimado das história das PPPs é assinado: Trem Intercidades Campinas-São Paulo, no valor de R$ 13,4 bilhões

Dez. 2024
Vinte anos da lei das PPPs; Brasil registra 323 contratos assinados

Leilões de PPPs previstos para 2025

SP: Linhas 11, 12 e 13 da CPTM
SP: Linhas 10 e 14 da CPTM
SP: Linha 16-Violeta do metrô
SP: Centro administrativo Campos Elíseos
SP: Manutenção de 143 escolas
SP: Rodovia lote Paranapanema
SP: Túnel Santos-Guarujá
SP: Trem Intercidades SP-Sorocaba
SP: Estrada de ferro Campos do Jordão
MG: Sistema socioeducativo de Minas Gerais
RS: Construção e operação de 31 escolas infantis em Caxias do Sul
PE: Construção e operação de 40 escolas infantis em Recife
MG: Construção e operação do Complexo de Saúde Hope
RS: Bloco 2 de rodovias estaduais
MG: Rodovia Ouro Preto-Mariana