Opinião - Marcus Melo: O presidente é refém do Congresso? Explicando porque o Legislativo ganhou poder no processo orçamentário

O que explica as mudanças recentes no padrão de relações Executivo-Legislativo? Tratei do assunto aqui e aqui. Sim, o "equilíbrio de presidente forte" que vigeu até o governo Dilma está sob forte tensão. A mudança decorre de alterações tais como a impositividade do orçamento (PECs 86/2015 e 100/2019), a criação do fundo de campanha, as limitações às medidas provisórias (EC 32), e a centralização das casas legislativas pós-pandemia (fortalecendo lideranças congressuais em detrimento das partidárias).

E também fatores contextuais que levaram às alterações citadas: crises econômicas, escândalos, declínio da popularidade presidencial, situação fiscal crítica e redução do tamanho do partido do presidente e de sua base congressual, além do novo protagonismo do STF (ora em aliança —como no atual momento— ou em oposição ao executivo).

O estilo de gerenciamento da coalizão de governo —que gira em torno da distribuição do portfólio ministerial e das emendas orçamentárias— também importa e afeta a probabilidade do executivo aprovar sua agenda, inclusive para o orçamento. A má gerência é debilitante.

A grande mudança ocorreu no peso relativo dos ministérios e emendas. Sob Lula 3, a alocação de pastas ministeriais exibe padrão conhecido de desproporcionalidade dos governos petistas. E o presidente da Câmara continua a ser o protagonista, processo que teve início na hiperdelegação praticada por Bolsonaro, um weak strong man. Ministérios e emendas são substitutos: mais ministérios implicam em menos emendas. Mas a inexistência de base formal sob Bolsonaro (ou base coesa sob Lula), levou à hipertrofia das emendas em processo comandado pelas lideranças congressuais.

Como argumentou Lira: "a troca de ministérios por apoios não vai dar certo. As emendas resolvem isto sem ser necessário um ministério. Da forma que está, o parlamentar fica com o pires na mão e um ministro, que não recebe votos, é quem define a destinação de R$ 200 bi para municípios".

O que é consistente com o que disse Eduardo Cunha: "cargos não têm a mesma relevância que emendas. Elas entram direto nas bases dos deputados. Consolidam o prestígio e obtêm dividendos eleitorais"; ou o líder do União Brasil: "Na negociação de cargo participa a cúpula nacional. Mas 80% do Congresso, que é o baixo clero, quer saber da execução orçamentária. Quer saber de levar o posto de saúde, a pavimentação".

É preciso não esquecer que o Executivo constitucionalmente forte foi produto de uma delegação de poderes em 1988, não alguma forma de usurpação. Como tal, pode ser alterada através de reformas na constituição. O dilema é que ator internalizará os incentivos nacionais e não paroquiais do sistema?